改革开放口述史 | 史继明：我所经历的宁陵县农村改革

　　史继明，男，汉族，1952年12月24日生，河南省宁陵县孔集乡人，1971年8月加入中国共产党，同年10月参加工作，大专学历。参加工作后历任供销社营业员、公社团委干事、团县委秘书、公社党委副书记等职。1984年8月任宁陵县纪委检查科科长，同年12月调宁陵县柳河镇任镇长。1987年2月调宁陵县石桥乡，先后任乡长、党委书记。1992年10月调任宁陵县政府副县长。2003年10月任县长级干部。2013年7月退休。

　　中国的改革是从农村开始的。根据我所参与、分管的工作，对于农村土地制度的改革、农田水利设施的改革、农村税费的改革和乡镇机构改革比较熟悉，现将这四项改革简述如下。

一、土地制度改革

　　1979年秋，我在孔集公社任党委副书记。那时，在外地“分田到户”的影响下，孔集公社也一度出现了私自分地的风气，公社党委发现后，果断地进行了制止。

　　1980年底，“分田到户”这股风正式波及了宁陵县的各个角落，一些农村干部包括乡镇干部在内有的也在顺应潮流，私下鼓动农民分田分地，地县两级领导也没有明显的态度，社队两级党委一时束手无策。有的人还把分田到户说成是“大包干”，同时，社会上还流传着“大包干，大包干，直来直去不拐弯，保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的风言风语。农民为了尽快分得到土地，都不同程度地采取了各种分地形式：有的将生产队的土地分成几等，水浇地为一等，边缘地为二等，村边“鸡叨地”为三等，均按照人头分配;有的生产队按照地块的多少，见地人手一份，非常零星;有的生产队连夜分地，甚至使用木锨把丈量，还有的用步丈量，误差很大。在牲畜、农具分配上，更是各有千秋：有的几户分得一头大牲畜;有的几户分得一件农具，有的将机井、打粮场、石磙、落石等作为共用财产;有的将牲畜、农具等作价出售给个别户，其余分钱。尽管这样不公平的分配，但是大家都没有意见，都表现得很得意，显示出胜利的喜悦。

　　这年，上级把这种形式正式命名为“大包干”。

　　1981年夏季粮食征购时，上级把征收任务逐级分解到户，基本上都顺利地完成了夏粮征购任务，但是，集体(生产队)出现了“空壳”。大队、生产队干部的待遇无法落实。干部们不得不把大队部的占地、学校多余的占地、场院占地、林场、苗圃场占地等作为机动地供养大队、村干部。

　　1982年，上级针对一些诸如水利设施的工程维修、养护，五保户的供养、军烈属的照顾，大队、村干部的补助等问题，出台了有关村提留和义务工、劳动积累工等政策规定。农村自此有了乡统筹、村提留和农民义务工、劳动积累工。

　　大包干初期，干部群众的思想比较混乱，土地承包的地块较为零星，再加上有的地方规定五年调整一次土地，根据人口的增减来调整。所以，农民对于土地承包期的长短从思想上不踏实，从而造成农业生产没有长期规划、农民不舍得投资和掠夺性经营等问题。1984年底，县委、县政府根据上级文件精神，提出完善、调整土地，延长土地承包期的决策。当时，我作为完善、调整土地工作组组长进驻逻岗乡。逻岗乡政府宣布，取消机动地，将原来大队、生产队留的机动地承包给农民，同时还规定，死人、嫁女将被抽回承包地，添人、娶妻增加土地。并将土地“大包干”正式确定为“家庭联产承包责任制”。为了平衡所分承包地面积，有的村民组(生产队改为村民组)将承包地打乱重分;有的将土地重新丈量;有的一对一的增减土地等，但大多数实行的是“大稳定，小调整”。为了获得一份承包地，有的地方甚至出现连夜结婚现象。同时，县政府向全县庄严宣布：土地承包期50年不变(从1978年算起)，给农民吃了个定心丸。

　　1998年8月，县委、县政府下发了《关于开展农村延长土地承包期工作实施方案》，要求“以保持农村稳定和农村土地承包关系基本稳定为前提，以保持原承包办法不变和直接延长土地承包期为核心，以在人地矛盾特别突出的个别农户之间进行‘微调’为补充，进一步稳定和完善农村土地承包关系。”承包期限：“在总结第一轮土地承包经验，完善承包办法的基础上，承包期再延长30年不变。荒坡、荒地、荒滩、荒水等开发性经营，在第一轮承包的基础上，承包期延长50年不变。涉及国家建设工程用地或列入国家年度用地计划的土地，暂不延长承包期。”国家把这次调整土地称之为“第二轮土地承包”。这次稳定和完善土地承包经营政策总的原则是“大稳定、小调整”，全县在原来承包土地的基础上实行“顺延”。根据我的笔记显示，全县除城关镇因划入城镇规划区暂不延长土地承包期外，在14个乡镇、354个行政村、2782个村民组中，直接延包的行政村281个，共2478个村民组，占村民组总数的89%。微调的村民组304个，占村民组总数的10.9%。

　　1980年实行土地承包时，由于大部分生产队认为是临时承包，采取见地块按人头平均分割，农户分得的土地地块多而面积小。加之1998年第二轮承包时，采取“大稳定、小调整”的原则，基本上是全部采取按原来地块“顺延”。自1981年至2007年，由于农户人口的增减变化较大，如婚嫁、死亡、迁民、外出务工等，农户人均占有土地面积拉开了距离，有的农户劳动力少，加上税费改革前税费较重，这些农户想把土地租出去;有的农户劳动力多，人均占有土地少，想种地没有土地，这样便出现了土地流转的现实需要。土地流转最早出现在1984年，由于地块面积小不利于耕种，农户之间以口头形式私下互相交换地块。之后，把土地以转包、转让的形式相继出现，并逐年增多。但这种土地流转方式都是农户之间私下以口头协议或书面协议进行的，缺乏相应的规范管理，导致农户之间出现土地纠纷时难以调解和仲裁。随着税费改革和《农村土地承包法》的出台，部分农户出现了将土地以出租、入股、返租承包形式进行流转。1998年，程楼乡政府为了发展反季节蔬菜，开发大棚黄瓜生产，在群众自愿的基础上，将群众小块土地合并规划成温棚蔬菜区。2005年，城郊乡李七庄村在村干部的引导下，把全村的土地划分成三大种植区(粮食区、蔬菜区、林果区)，实行区域化种植，规模化生产，规范化管理，且收到了较高的经济效益。

二、水利设施改革

　　1992年，宁陵县政府发文批转了县水利局《关于各类水利工程定边划界的规定》。由于这项改革难度较大，仅对主要的骨干河道进行了书面划边定界，而没有实质性的确权发证。随着农村改革的不断深入，1998年县政府出台《宁陵县人民政府关于批转县水利局水利工程占地定边划界确权发证及承包管理意见的通知》及《宁陵县小型水利工程产权制度改革实施方案》，成立了“宁陵县水利工程占地定边划界确权发证及承包管理工作领导组”，对大沙河、申家沟、废黄河、太平沟、古宋河、洮河、上清水河、下清水河、陈两河、朱刘沟等10条骨干河道及黄河故道大堤、二卜水库共12宗重点水利工程进行了定边划界，确权发证，共界定水利工程占地1万多亩。9月下旬，完成了水利工程占地承包管理及机井改制试点工作。通过试点，拍卖了一些老井，租赁承包水利工程占地50多亩，收回资金10多万元，签订了一些承包管理合同。

　　在试点的基础上大力推行“老井拍卖，滚动发展”“股份打井”“乡补村助”“集资打井”“打奉献井”等多种形式的机井建设新机制。采取股份合作、拍卖、租赁、承包等形式，推动机井建设。据回忆，张弓镇邢庄村支部书记李经勇捐献2万多块钱，打奉献井5眼，解决了该村农田灌溉问题。1999年，为切实搞好小型水利工程产权制度改革，县成立了机井改制领导组。在上年度搞好机井改制试点的基础上，认真总结经验，制定方案。根据资料显示，同年，按照省水利厅下达的机井改制计划，完成旧井改制1283眼，占任务的128%。其中承包井266眼，租赁井435眼，拍卖井582眼，回收资产63.8万元。利用回收资金以奖励或补助的方式又吸收群众集资79.4万元，滚动发展打机井358眼。

三、农村税费改革

　　按照中央、省、市统一部署，宁陵县开始在全县农村开展农村税费改革，我分管此项工作。这次农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，又一项重大改革。在实施税费改革中，始终坚持“减负”的方向不动摇，切实把减轻农民负担作为最基本的出发点。

　　我县农村税费改革是从2002年上半年开始的。这次农村税费改革的主要内容包括“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农村征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”是指调整现行农业税政策和农业特产税政策;“一改革”是指改革现行村提留征收使用办法。

　　在税费改革中，按照第二轮土地承包用于农业生产的土地面积和1998年前5年粮食作物产量等基础数据，本着“尊重历史、正视现实、实事求是、积极稳妥”的原则，对农业税额进行科学合理的测算核定，切实把农民负担减下来。

　　在农业税收管理中做到“八到户”“三公开”“两文明”“八不准”。“八到户”即：税收政策宣传到户;征收任务分配到户;征收清册编制到户;张榜公布分解到户，纳税通知送达到户;税收掌握填写到户;税款征收结算到户;减免政策落实到户。“三公开、两文明”即：公开改革、公开程序、公开办事，文明征管、文明执法。“八不准”即：不准借改革之机，巧立名目，变相加重农民负担;不准向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款;不准收税不开票和收税打白条;不准突破省批准的农业税税率及附加比例;不准随意扩大农业税征收范围;不准将生产性费用同农业税混征;不准代征除农业税正税及附以外的任何款项;不准截留、挪用税款及附加。通过税费改革，取消了农业四税(契税、农业特产税、耕地占用税、农业税)和“三提五统”。根据资料显示，全县农民负担总额为3604.3万元，较上年的7182万元减少3577.7万元，减负比例为55.82%，农民亩均负担56.18元，人均减负66元。2003年，由于实行了粮食直补，落实了因灾减免农业税政策，全县人均又减负16元，农民人均实际负担为50元，进一步巩固了农村税费改革成果。2004年，按照中央规定不少于粮食风险基金总规模的40%对种粮农民实行直接补贴，全县亩均补贴12.24元。农业税税率降低3个百分点，亩均减税24.1元。2005年12月29日，全县实现了农民种地零税负，继续增加对种粮农民的直接补贴金额。

四、乡镇政府改革

　　1992年初，我在石桥乡任党委书记。为了深化农村改革，县委、县政府下发了《乡镇综合改革实施方案》。决定对乡镇政府进行干部制度改革。这次改革主要是下放权力，理顺关系，改革乡镇管理体制，引入竞争机制。重点解决在干部管理体制上存在的“铁饭碗”、“铁交椅”、终身制和能上不能下的问题;在工作上存在的不条理、难协调以及大轰大嗡的现象;在干部考核上，方法老化，措施陈旧，因而形成的干部纪律松弛，效率低下，造成了干与不干一个样，干好干坏一个样的问题;以及乡镇“七所八站”存在的管着的看不见，看见的管不着的问题。县委、县政府首先在石桥乡试点，取得经验后，在全县普遍推开。改革的方法是，在动员学习，提高认识的基础上，采取个个述职，人人评议的办法，全面衡量一个干部的德、能、勤、绩，并分别评出优秀、胜任、基本胜任、不胜任等四个格次。而后，按照程序，由党委划口定编，人人自报志愿，实行双向选择。对于落选的干部，令其学习提高，深刻反思，待基本合格后，再安排工作。通过改革，全部下放到乡镇管理的站所有农技站、水利站、畜牧站、农经站、财政所、卫生院、文化电影站、土地所、司法所、计划生育指导站、民政所等;暂时不下放的站所有派出所、税务所、邮电所、粮管所、农电服务站、工商所等。改革后的乡镇党委、政府设一办(综合办公室)、两委(乡镇企业委员会、综合治理委员会)、三公司(农业开发公司、科技开发公司、财经服务公司)、两中心(文教卫生服务中心、计划生育服务中心)。搭起了一个在党委、政府领导下的、由各委分管的单位和个人组成的“金字塔”式的架子。而后，根据全年度工作的质量、数量和时限，推出量化标准，以责任书的形式分解到委，直至每个单位和个人，形成一个“千斤重担大家挑，人人头上有指标”的新格局。最后，建立和健全了考评组织和考评制度，使这项改革的成果得以巩固和发展。

　　1996年，我调任县政府副县长。年初，县委、县政府出台《关于特别改革试验乡镇工作实施意见》，决定将城关、张弓、柳河三镇作为特别改革试验镇。这次改革的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导，按照市场经济的要求，进一步转变思想观念，从实际出发，坚持以促进经济发展为中心，以“三个有利于”“发展才是硬道理”为原则，加大改革力度，进行超前探索试验，率先建立社会主义市场经济体制，率先建成小康镇和精神文明和物质文明示范镇。通过改革试验，把三镇作为促进全县经济发展的排头兵，深化农村改革的试验田，培养锻炼干部的练兵场。以其示范带动作用，推动全县农村工业化、农业产业化的进程。改革后的三镇，放开农业种植业和养殖业，由农民按照市场需求自行调整经济和产业结构;组建了一批农业企业集团;探索实施了土地使用权流转制度;改革财税体制，一定5年不变;深化教育体制改革，推行校长选任制，教职工定编聘任制，教师岗位责任制和结构工作制。改革干部人事制度和考核制度，建立精简、放权、优化配置的人事管理制度，县委只对书记、镇长负责考核任免，并缴纳风险金3万元，任期5年，其余由书记、镇长负责考核任免。镇政府成立综合办公室、农业办公室、经贸办公室、社会事务办公室、文教卫生办公室。一般干部采取双向选择。据资料显示，至2000年底，工农业总产值比1995年翻两番，其中工业总产值的比重达到70%，地方财政收入(按老口径)分别翻两番。农民人均纯收入达到3000元及其以上。

　　2002年上半年，根据商丘市委批复的《宁陵县机构改革方案》，决定对乡镇机构再次进行改革。乡镇行政机构设置三个：党委办公室(挂社会治安综合治理办公室的牌子)、政府办公室(挂计划生育办公室的牌子)、经济工作办公室。事业机构四个：农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育服务中心。派出机构四个：公安派出所、工商所、地税所、司法所。这些部门由派出单位和乡镇双重管理，主要以派出单位管理为主。对于乡镇领导干部进行了调整，乡镇共配备领导干部180名。乡镇机关中层领导职位中，除按照法律、法规规定应当选举产生的职位和派出机构领导职位外，全部实行竞争上岗。

　　2005年底，深化和完善乡镇机构改革全面启动。各乡镇在年底全面完成行政、事业机构的定编、定岗、定人员工作。改革严格按政策办事，按程序操作。做到政策公开，阳光作业。各乡镇都在显要位置对定编人员、空编情况、竞岗条件和程序进行公示。在实施改革过程中，县乡两级严格把关，实行公开、公正、科学、客观，不掺杂任何个人因素。在竞岗过程中，各乡镇大都本着“公平、公开、公正、竞争、择优”的原则，制定详细实施细则。通过笔试、面试、民主测评等形式，竞争上岗，定编到人。据资料显示，全县14个乡镇定编人员共1091人，其中行政人员459人，事业人员560人，工勤人员42人，老干部专项编制30人。分流人员2824人(经审查，清退人员259名)，其中办理退休手续的268人，申报病退、并经市人事、劳动部门批准的244人。县派出机构财政所、土地所、司法所共上划161人。行政分流516人，事业分流1376人，清退259人。

　　在这次改革中，为了做到人员彻底分流，县委决定，对于具备干部身份，并且按行政套改工资的人员，可以享受行政分流人员的待遇，其他人员享受事业单位分流人员的待遇;对于受到县级以上党委、政府表彰、立功受奖、获得荣誉称号，且连续工作15年以上的人员，可以享受行政分流人员的待遇;凡受到党政纪处分的，不享受行政分流人员的待遇。

　　按照乡镇领导班子职数精减至9名的原则，县委组织对乡镇现有领导班子进行考察、座谈、民主推荐等工作，全县各乡镇都严格按照9名的职数进行了配备，共配备乡镇领导职数126人，精减领导职数64人。

　　在这次改革中，按照省政府的规定，撤销了楚庄乡，将其合并到华堡乡。对楚庄乡的固定资产、财务、档案等进行了移交。对于在编人员安置问题，本着“适当交流，有利工作，便于生活”的原则，研究制定出了在编人员的安置意见。将在编人员分别安置到11个乡镇。改革按照“无情分流，有情操作”的原则，各乡镇都采取个别谈话、“一帮一”等形式，认真做好分流人员的思想工作，讲清有关改革的政策，充分得到了他们的理解和支持。积极拓宽再就业渠道，帮助分流人员寻找再就业门路。通过采取劳务输出、向民营企业推荐人才以及成立企业性质的公司等形式，先后安置分流人员568人。

　　改革后的乡镇党委、政府下设党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室等三个行政机构和文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心、农业服务中心、劳动保障所(后来与民政所合并，叫作劳动保障和民政所)5个事业机构。